Funcionário público pode ter partido, mas a função pública não pode ter cor partidária

A propósito da minha intervenção sobre a participação de funcionários públicos na Reunião Nacional de Quadros da FRELIMO, em Chimoio, defendi que os funcionários públicos podem votar livremente no partido da sua escolha, mas não devem participar publicamente em reuniões partidárias enquanto mantêm a condição de agentes do Estado.

A minha posição suscitou vários comentários. Entre eles, o Professor Carlos Nuno Castel-Branco afirmou: “Nuvunga está totalmente equivocado. Não existe nenhum impedimento legal, nem em Moçambique, nem em lado nenhum no mundo, para pessoas cuja profissão seja serem funcionários públicos possam, como cidadãos, militar em partidos políticos e participar nas suas reuniões.” Acrescentou ainda: “Mas o Nuvunga deve deixar de fazer confusão.”

Caro Castel-Branco,

Não estou a confundir o direito de voto com o dever de neutralidade da função pública. Também não estou a defender que o funcionário público perde a cidadania, a liberdade de consciência ou o direito de escolher o partido em que vota.

A questão é outra e bastante simples: pode uma pessoa que exerce autoridade em nome do Estado aparecer publicamente numa reunião de quadros de um partido politico e, no dia seguinte, apresentar-se perante os cidadãos como agente imparcial de uma administração que pertence a todos?

Registo o tom depreciativo dos seus comentários. Ainda assim, prefiro concentrar-me no essencial e esclarecer os fundamentos da minha posição.

1. Ser cidadão não elimina os deveres da função pública

O funcionário público continua a ser cidadão. Pode votar, ter convicções políticas e formar uma opinião sobre os partidos. Mas a entrada na função pública cria deveres que não recaem da mesma forma sobre o cidadão comum.

O cidadão que vê um administrador, director, professor, agente da Polícia, magistrado ou outro funcionário numa reunião partidária não vê apenas um indivíduo. Vê alguém que representa o Estado e de quem poderá depender para obter um documento, uma autorização, um emprego, protecção policial ou uma decisão administrativa.

O problema não está apenas naquilo que o funcionário acredita interiormente. Está na confiança que a sua exposição partidária produz ou destrói perante o cidadão.

2. Governo, partido e Estado não são sinónimos

Um partido vence eleições e forma Governo, mas não se torna proprietário do Estado. O Governo é temporário. A Administração Pública deve permanecer, assegurar continuidade e servir cidadãos de todas as orientações políticas. Quando funcionários públicos participam visivelmente numa reunião de quadros do partido governante, a fronteira entre Estado e partido torna-se difícil de reconhecer.

Não é suficiente dizer que o funcionário participou “como cidadão”. A sua condição institucional não desaparece à entrada da sala onde decorre a reunião partidária. Quanto maior for a responsabilidade e a visibilidade do cargo, mais artificial se torna a tentativa de separar a pessoa privada do agente do Estado.

3. A imparcialidade deve existir e parecer existir

Na ética pública, não basta que o funcionário afirme ser imparcial. A sua conduta deve permitir que os cidadãos acreditem nessa imparcialidade. Este princípio é básico no campo da justiça: não basta fazer justiça; é necessário que o processo também inspire confiança. O mesmo vale para a Administração Pública.

O cidadão não tem acesso à consciência do funcionário. Não pode verificar se o atendimento que receberá será efectivamente separado das preferências partidárias que o funcionário decidiu exibir publicamente. O cidadão avalia os sinais exteriores.

Quando esses sinais mostram envolvimento numa estrutura partidária, é legítimo perguntar se as decisões serão orientadas pela Constituição e pela lei ou pela disciplina e lealdade ao partido.

Castel-Branco pode considerar esta preocupação uma “confusão”. A teoria da Administração Pública, a ética republicana e vários sistemas jurídicos chamam-lhe imparcialidade real e aparente.

4. A administração Republicana não se organiza pela lealdade partidária

Max Weber distinguiu a administração legal e racional das formas de poder organizadas por lealdades pessoais, familiares ou partidárias. Numa administração moderna, o funcionário deve obediência à Constituição, à lei e aos procedimentos institucionais, não às estruturas de um partido.

A função pública deve operar segundo critérios de competência, previsibilidade e impessoalidade. Casos semelhantes devem receber tratamento semelhante, independentemente da identidade ou filiação política dos cidadãos.

Quando a presença em reuniões partidárias se torna parte normal da vida dos funcionários públicos, instala-se uma mensagem perigosa: a progressão profissional e a permanência no cargo podem depender da demonstração de fidelidade política.

Nesse momento, a função pública deixa de ser uma carreira de serviço ao Estado e aproxima-se de uma estrutura de mobilização do partido governante.

5. O voto secreto e a participação numa reunião de quadros não são equivalentes

O voto secreto protege simultaneamente a liberdade política e a imparcialidade institucional. O funcionário escolhe livremente, sem ter de revelar ou provar fidelidade a qualquer estrutura partidária.

A participação pública numa reunião de quadros tem outro significado. Comunica pertença, alinhamento, disciplina e envolvimento numa estratégia de poder.

Não se trata de um cidadão anónimo que assiste silenciosamente a um debate eleitoral. Trata-se da presença numa reunião de quadros, isto é, num espaço de organização, orientação e mobilização partidária.

Por isso, a questão não pode ser resolvida com a fórmula cómoda de que todos estavam ali apenas “como cidadãos”. A condição de funcionário público, especialmente quando envolve autoridade e visibilidade, acompanha a pessoa e molda a forma como a sociedade interpreta a sua conduta.

6. A afirmação de que isto não existe “em lado nenhum no mundo” é factualmente errada

Castel-Branco não se limitou a discordar da minha interpretação. Fez uma afirmação universal: não existiria “em lado nenhum no mundo” qualquer impedimento desta natureza. A certeza da afirmação é impressionante. O problema é que não resiste a uma verificação elementar.

No Quénia, o Código de Conduta e Ética da Função Pública determina que o funcionário deve permanecer politicamente neutro. Proíbe a participação em actividades partidárias, a actuação como agente de um partido e a manifestação pública de apoio ou oposição a partidos e candidatos. A violação pode constituir infracção disciplinar. Código da Função Pública do Quénia.

Na Índia, as regras aplicáveis aos funcionários do Governo central proíbem a filiação ou associação com partidos políticos e a participação em movimentos ou actividades partidárias. O direito de voto é preservado, mas a escolha eleitoral deve permanecer na esfera privada. Regras de Conduta da Função Pública Central da Índia.

No Reino Unido, os funcionários classificados como politically restricted estão proibidos de participar em actividades políticas nacionais. Os funcionários públicos não podem participar oficialmente em conferências partidárias, salvo em circunstâncias excepcionais e previamente autorizadas. Até a participação privada pode ser considerada inadequada em função da responsabilidade e da visibilidade do cargo. Orientação do Governo britânico.

No Canadá, a participação política não pode prejudicar, nem ser percebida como prejudicando, a capacidade de o funcionário exercer as suas funções com imparcialidade. A avaliação considera o poder de decisão, o nível hierárquico, o contacto com o público e a visibilidade do cargo. Os dirigentes máximos da Administração Pública federal não podem exercer actividades políticas para além do voto. Comissão da Função Pública do Canadá.

Na Alemanha, a lei estabelece expressamente que os funcionários públicos servem todo o povo, e não um partido. A actividade política deve observar moderação e contenção, e a conduta dentro e fora do serviço deve preservar a confiança exigida pela função. Lei alemã sobre o estatuto dos funcionários públicos.

Na África do Sul, os regulamentos da função pública exigem imparcialidade e proíbem actividades político-partidárias no local de trabalho. A administração e os recursos públicos não podem ser colocados ao serviço de um partido. Regulamentos da Função Pública da África do Sul.

Podemos discutir quais destas soluções seriam mais adequadas para Moçambique. O que já não é possível, depois destes exemplos, é continuar a afirmar seriamente que não existem restrições “em lado nenhum no mundo”.

Antes de acusar alguém de confusão, convém verificar se a certeza com que se fala corresponde aos factos. Isto parece-me básico, sobretudo num debate entre académicos.

7. A ausência de uma proibição expressa não resolve o problema

Mesmo que se conclua que a legislação moçambicana não contém uma proibição suficientemente clara, isso não encerra a discussão.

A ausência de uma norma expressa não transforma automaticamente uma conduta em adequada à ética republicana. A legalidade é o mínimo. A função pública também exige integridade, imparcialidade, prevenção de conflitos de interesses e preservação da confiança dos cidadãos.

É precisamente quando a lei é omissa ou insuficiente que a intervenção pública se torna necessária. As leis não aparecem por geração espontânea. Resultam de debates, conflitos de interpretação, advocacia cívica e, muitas vezes, decisões dos tribunais.

Esta é uma matéria sobre a qual eu e o CDD temos convicções firmes. Estamos disponíveis para debatê-la em espaços académicos, com argumentos, teoria, evidências e direito comparado. Estamos igualmente preparados para recorrer aos órgãos de justiça e promover o necessário contencioso para que os funcionários públicos se conformem com o sentido republicano do funcionalismo público.

O objectivo não é perseguir funcionários nem negar-lhes direitos políticos. É contribuir para uma interpretação constitucional que proteja a separação entre Estado e partido, a igualdade dos cidadãos e a imparcialidade da Administração Pública.

8. Conclusão

Não pretendo impedir ninguém de pensar, escolher ou votar. Defendo que quem exerce autoridade em nome do Estado deve aceitar os deveres e os limites proporcionais à responsabilidade que assumiu.

Podemos divergir sobre a extensão desses limites. O que não podemos fazer é substituir um debate sério por manifestações de superioridade intelectual, sobretudo quando acompanhadas por afirmações que não resistem à verificação dos factos.

Os exemplos do Quénia, Índia, Reino Unido, Canadá, Alemanha e África do Sul demonstram que a separação entre direitos políticos individuais e neutralidade administrativa não é uma invenção minha.

A questão central permanece: como pode o cidadão confiar na neutralidade de um funcionário que se apresenta publicamente como quadro activo do partido governante?

Responder apenas que esse funcionário também é cidadão não resolve a contradição. Apenas a contorna.

O funcionário público pode ter preferência política e votar no partido da sua escolha. Contudo, deve preservar a neutralidade da instituição que representa e evitar uma exposição partidária que faça os cidadãos duvidarem da igualdade do tratamento público.

A Administração Pública não deve apenas ser imparcial. Deve também transmitir imparcialidade. A confiança no Estado depende tanto da legalidade das decisões como da conduta pública daqueles que as tomam.

Esta é uma matéria séria, sobre a qual eu e o CDD temos convicções firmes. Estamos preparados para continuar a investigar, debater nos espaços académicos e, quando necessário, litigar junto dos órgãos de justiça para que o exercício da função pública se conforme com o seu sentido republicano.

Os partidos disputam o Governo. A função pública deve servir a República.